หลังสงครามโลกครั้งที่ 1 สิ้นสุดลง ญี่ปุ่นตกอยู่ในภาวะถดถอยอย่างมาก ในปี พ.ศ. 2463 ญี่ปุ่นถูกบังคับให้เปลี่ยนหัวรถจักรไอน้ำแบบถังที่ผลิตในสมัยเมจิซึ่งไม่เพียงพอและทรุดโทรมอย่างเห็นได้ชัด จำเป็นต้องผลิตหัวรถจักรโดยเน้นที่ ด้านประสิทธิภาพและประสิทธิผล ดังนั้นรถจักรไอน้ำรุ่นนี้นี้จึงถูกผลิตขึ้นสำหรับขบวนรถชานเมือง เนื่องจากการโหลดเพลาที่น้ำหนักเล็กน้อย ทำให้ยากต่อการใช้งานบนขบวนรถท้องถิ่น ดังนั้นการขยายตัวที่ตามมาจึงเปลี่ยนไปใช้รถจักรไอน้ำ C11 ที่น้ำหนักเบากว่า